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川府發〔2015〕45號

發布時間:2015年09月21日     瀏覽次數:2647次

四川省人民政府關于在公共服務領域推廣

                       政府與社會資本合作模式的實施意見

                                                       川府發〔201545

各市(州)、縣(市、區)人民政府,省政府各部門、各直屬機構,有關單位:
    為貫徹落實黨的十八屆三中全會和省委十屆三次、四次全會精神,加快轉變政府職能,創新公共服務供給機制,培育經濟增長內生動力,按照《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)要求,結合我省實際,現提出以下實施意見。
    一、準確把握政府與社會資本合作模式的深刻內涵
    政府與社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新,是推進重點領域投融資體制改革的重要舉措,對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有重大意義。
    (一)政府與社會資本合作模式的本質特征。政府與社會資本合作模式是政府與社會資本在公共服務領域建立的一種長期合作關系,政府通過競爭性方式擇優選擇具有投資運營管理能力的社會資本,按照平等協商原則訂立合同、明確責權利關系,共同推進實現公共服務有效供給。其本質特征是:
    政府支出責任明晰化。政府由投資補助向資本投入轉變、由直接投資“補建設”向間接投入“補運營”轉變;通過嚴格的物有所值評價和財政承受能力論證,科學測算項目建設成本、運營成本和利潤水平,按照使用者付費、政府補助和政府付費等不同付費模式,嚴格劃分政府支出邊界,政府不承擔兜底支出責任。
    政府監督管理全程化。政府與社會資本合作項目識別、準備、采購、執行、移交的全生命周期,政府必須全程參與。與傳統的政府投融資一次性項目審批不同,需要政府對項目的服務質量和價格補貼進行全生命周期持續監管,同時將政府的支付責任納入中長期規劃和資產負債管理,確保項目跨年度預算安排。
    項目風險分擔機制化。政府與社會資本利益共享、風險分擔,通過項目合同予以明確界定。原則上由社會資本承擔項目設計、建設、財務、運營、維護等商業風險;由政府承擔政策、法律和最低需求風險;不可抗力等風險由政府與社會資本合理分擔。
   (二)政府與社會資本合作模式的核心功能。推廣政府與社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用,拓寬政府投融資領域,轉變公共服務供給模式,有效解決傳統體制下融資平臺債務高、公共供給效率低、社會資本進入難的問題,實現公共利益最大化。
    促進政府職能轉變。作為政府與社會資本合作項目的參與者,政府的基本職責是負責項目的規劃編制、價格制定、質量監管和績效評價;社會資本的基本職責是承擔項目設計、建設、運營和維護。權責明晰的合作有利于推動政府職能由國家管理向國家治理轉變。
    改善公共服務供給。發揮政府與社會資本的各自優勢,“讓專業的人做專業的事”,通過建立激勵相容機制,把政府的政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術進步的內在動力結合起來,有利于推動公共服務從供給不足向有效供給轉變。
    激發市場主體活力。通過政府與社會資本合作,打破社會資本進入公共服務領域的不合理限制,大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間,有效盤活社會存量資本,形成多元化、可持續的公共服務投入機制,有利于推動公共服務由政府供給向合作供給轉變。
    提高財政運行質量。通過引導社會資本參與,將有效減輕當期財政支出壓力,平滑年度間財政支出波動,優化政府債務結構和運行狀況。同時,要求政府必須完善財政投入管理方式,將財政支出責任納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告,有利于推動財政管理從短期平衡向中長期平衡轉變。
   (三)推廣政府與社會資本合作模式的基本要求。
    依法合規。將政府與社會資本合作納入法制化軌道,建立健全法規制度體系,保護參與各方合法權益,明確全生命周期管理要求,規范項目采購,明晰權責關系,細化合同管理,確保項目規范實施。
    嚴格識別。根據經濟社會發展需要,科學確定政府與社會資本合作識別標準。嚴格實施項目識別,推進實施物有所值的項目,確保項目質量,防止盲目擴大范圍、變相負債的問題。
    積極穩妥。鼓勵各地因地制宜、結合自身實際開展試點示范,有序推進項目實施。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則,做好財政承受能力論證,統籌評估和控制項目的財政支出責任,切實防范財政風險,避免超越能力、貪大求快加劇不可持續矛盾。
    協調聯動。政府與社會資本合作涉及多個領域,要統籌整合各方面管理資源,形成部門工作合力。建立健全適應政府與社會資本合作模式要求的政策制度體系,創新資源組合開發模式,做好與現有行業準入、財稅政策、土地保障、價格管理、金融服務、人才支撐等政策制度的銜接,切實增強適應性。
    二、科學界定政府與社會資本合作項目邊界
   (一)突出重點項目領域。
    基礎設施領域。包括能源(電廠及電網建設、天然氣輸送管道及氣站建設、集中供熱、新能源汽車充電設施等)、交通(收費公路、鐵路、機場、港口等)、水利(綜合水利樞紐、河湖堤防整治等)等。
    公用事業領域。包括市政公用(供電、供水、供氣、通信、城市道路、地下綜合管廊、城市供排水管網等)、公共交通(軌道交通、城市公交及場站、公共停車場等)、環境保護(污水處理、固廢處理、垃圾發電、流域治理、濕地建設、飲用水源綜合整治、農村環境綜合治理等)等。
    農林和社會事業領域。包括農業(農業灌溉、農村供水、農產品物流等)、林業(現代林業產業基地、生態公益林、造林等)、保障性安居工程(公共租賃住房等)、醫療衛生(公立醫院延伸發展等)、養老(非盈利養老機構等)、教育(學前教育、職業教育等)、文化(文化館、體育場館、圖書館等)等。
    (二)嚴格實施項目識別。
    區域影響度大、社會資本占比較高。根據項目所在區域經濟社會發展狀況,選擇確定在本區域具有引領效應、投資規模相對較大、具有一定影響的項目;社會資本投資占比原則上應達到51%以上。
    現金流持續穩定、使用者付費優先。項目可通過特許經營收費、政府補助、項目經營性收入等多種方式獲得持續穩定現金流;優先選擇社會需求長期穩定、主要由使用者付費、收費能夠覆蓋投資成本的項目。
    收費定價機制合理、費價調整機制靈活。按照“補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔”的原則,根據項目運營成本、產出質量、收益水平等因素,合理確定公共服務價格。同時,根據投資成本、服務成本和市場變化,按照定期審價制度,及時有效調整收費定價水平。
    政府支出責任明確、項目風險分擔合理。能夠科學識別和測算股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等各項財政支出責任;項目風險按照由最適宜的一方來承擔的原則合理分配。
    (三)恰當選擇運作方式。
    對新建政府與社會資本合作項目,根據項目生命周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府投入辦法等因素,合理選擇建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等運作方式。
    對地方政府融資平臺存量項目,積極運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式轉型為政府與社會資本合作項目,引入社會資本參與項目改造和運營。在推進項目轉型過程中,應依法進行資產評估,合理確定轉讓價格,防止國有資產流失。政府依法獲得的國有資本收益和約定的超額收益分成等公共收入,應按規定及時上繳國庫。
   (四)合理確定付費模式。
    經營性項目。對直接向終端用戶提供服務、具有明確的收費基礎并且收費能夠完全覆蓋投資成本的項目,可通過政府授予特許經營權,依法放開相關項目的建設、運營市場,積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。經營性項目采用使用者付費模式,政府不承擔運營補貼支出責任。
    準經營性項目。對直接向終端用戶提供服務但經營收費不足以覆蓋投資成本、需要政府補貼部分資金或資源的項目,可通過政府授予特許經營權附加運營補貼或直接投資參股等措施,為社會資本獲得合理回報創造條件。準經營性項目采用政府補助模式,政府承擔部分運營補貼支出責任。
    非經營性項目。對不直接向終端用戶提供服務,缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目,可通過政府購買服務,合理確定購買內容,切實提高資金使用效益。非經營性項目采用政府付費模式,政府承擔運營補貼支出責任。
    三、規范推進政府與社會資本合作項目實施
    各地應根據經濟社會發展需要,做好本地區政府與社會資本合作項目的整體規劃、綜合平衡、儲備管理,按照項目識別、準備、采購、執行和移交等程序規范推進項目實施。省級財政、發展改革部門要積極會同相關行業主管部門組織開展全省政府與社會資本合作項目的征集、儲備、推介和示范工作,優先選擇政府與社會資本合作模式特質明顯、采購程序規范、權責關系明晰、運作管理規范的項目進行示范推廣,有序推動全省項目實施。
    (一)項目識別。政府與社會資本合作項目可由各級行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起,社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起,以行業主管部門發起為主。各級行業主管部門負責本地潛在項目的評估和篩選,財政和發展改革部門負責項目的征集和審核,共同推進建立各級政府與社會資本合作項目庫并實施動態管理。發展改革部門根據國民經濟發展規劃和相關產業政策組織開展項目初審,財政部門組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證工作。
    (二)項目準備。全省各級人民政府或其指定的職能部門以及事業單位作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交工作。項目實施機構應根據項目前期論證情況編制項目實施方案,報同級人民政府批準,并報上級行業主管部門備案。實施方案應明確項目的經濟技術指標、關鍵績效指標、風險分配框架、經營服務標準、投資估算構成、投資回報方式、所需財政補貼以及運作方式、交易架構、合同體系、融資方案、費價確定及調整方式、監管架構等核心事項,確定社會資本選擇條件和方式。必要時可委托專業咨詢機構等社會力量參與編制,以提高項目決策的科學化和管理的專業化水平。

 ?。ㄈ╉椖坎少?。全省各級人民政府應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例,以及《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》(財庫〔2014〕215號)等法律法規規定,充分考慮政府與社會資本合作項目時間跨度較長、供求參數變動、收益來源多樣、合同關系復雜、價格并非唯一核心要素等特質要求,綜合評估社會資本的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力、信用狀況等,充分運用競爭性磋商、競爭性談判、邀請招標、公開招標和單一來源采購等多種方式采購誠實守信的社會資本合作者。社會資本指實施現代企業制度的境內外企業法人,包括已經建立現代企業制度和實現市場化運營管理、承擔的政府債務已經納入政府財政預算并明確公告今后不再承擔政府舉債融資職能的融資平臺公司。財政部門要加強項目采購環節的監督管理,保證采購過程公平、公正、公開。合作各方應按照依法合規、平等協商的原則簽訂項目合同,合理確定各方權利、責任和義務,明確項目融資安排、收益風險分配、收費定價調整、政府支付、合同修訂、違約責任、爭議解決、退出機制等權責關系。項目采購信息和合同信息應通過省級及以上政府采購信息平臺,及時向社會公布。
   (四)項目執行。項目合作各方應依法履行合同約定。社會資本可依法設立項目公司,政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和合同約定,按時足額出資設立項目公司,認真履行項目融資、建設、運營、維護等合同義務;對項目建設進行驗收,定期監測項目產出的績效指標,逾期未完成或不符合標準的,社會資本要限期完工或整改,并采取補救措施或賠償損失,確保公共服務供給的質量、效率和可持續性。相關職能部門按照規定履行監管職責。鼓勵推進第三方評價,將項目績效目標實現程度、運營管理質量、資金使用效率、公共服務水平等納入績效評價范圍,評價結果向社會公示,并作為費價標準和財政補貼調整的依據。項目實施機構每3—5年應對項目進行中期評估,重點分析項目運行狀況和項目合同的適應性和合理性;及時評估已發現問題的風險,制定應對措施,并報財政部門備案。對因不可抗力因素、社會資本主體破產清算和發生嚴重違約情形需提前終止合同的,項目主管部門和項目實施機構應及時制定退出方案,報同級人民政府批準,并做好臨時接管工作,保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。
   (五)項目移交。政府與社會資本合作期滿后,全省各級人民政府要嚴格按照合同約定,及時組織移交資產的性能測試、資產評估、資產交割和登記入賬、財務報告等工作,妥善做好項目移交。社會資本應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。項目移交完成后,財政部門應組織相關部門對項目產出、成本效益、模式運用、監管成效、可持續性、公眾滿意度等進行后評價,后評價結果作為完善政府與社會資本合作模式制度體系的重要參考。
    四、切實強化政府與社會資本合作政策制度保障
   (一)健全管理制度體系。各級財政、發展改革部門要會同相關行業主管部門結合自身工作實際,逐步健全管理制度體系。重點圍繞項目全生命周期管理要求,規范項目采購程序方法,加強項目合同管理,穩步推進項目績效評價;圍繞健全風險防范機制要求,強化財政承受能力論證和物有所值評價,建立統一的項目名錄管理和財政支出統計監測制度;圍繞做好預算保障工作要求,研究建立跨年度預算平衡機制和動態調整機制,實施中期財政規劃管理。省級財政、發展改革部門要圍繞規范項目運作要求,制定全省項目推進辦法和操作指引手冊,建立咨詢機構(專家庫)名錄和項目信息管理制度。
    (二)完善財稅支持政策。全省各級人民政府要將政府財政補貼項目支出納入政府財政預算,并在中長期財政規劃中予以統籌安排;在確保風險可控前提下,與金融機構共同發起設立引導基金,吸引更多社會資本參與項目合作;認真落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,推動政府與社會資本合作項目實施。省級財政設立政府與社會資本合作專項資金,對全省示范項目給予融資成本補助,對市縣政府推廣政府與社會資本合作模式給予激勵獎補;設立政府與社會資本合作投資引導基金,通過債權投資、股權投資、融資擔保等多種方式參與項目建設。各級發展改革、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸等部門要深入實施相關領域專項資金管理改革,推動實現從“補建設”向“補運營”的政策方式轉變。
    (三)簡化項目審批流程。進一步減少審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制,提高審查工作效率。項目合同簽署后,可并行辦理必要的審批手續。發展改革、國土資源、環境保護、住房城鄉建設等審批服務部門要主動加強服務,對項目單位根據項目合同依法辦理的規劃選址、建設用地和項目核準(或審批)等相關手續要優化辦理程序,在實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。
    (四)保障項目合理用地。實行多樣化土地供應,保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市、縣政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣政府批準后實施。
    (五)創新金融服務模式。金融機構應創新符合政府與社會資本合作模式特點的金融服務,優化信貸評審方式,積極為政府與社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢,參與改造政府與社會資本合作項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體通過發行公司債券、企業債券以及銀行間市場短期融資券、中期票據、非公開定向發行債務融資工具、超短期融資券、永續票據、并購票據等多種債務融資工具實現融資;鼓勵項目公司發行項目收益債券以及項目收益票據、資產支持票據等銀行間市場創新型品種實現融資;鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目,鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理,引導金融機構正確識別、計量和控制風險,按照風險可控、商業可持續原則支持政府與社會資本合作項目融資。
    (六)健全價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革,加快理順公共服務價格。依據項目運行狀況、績效評價結果,以及項目提供公共服務的社會平均成本、市場供求關系、社會承受能力等因素,健全公共服務價格調整機制。廣泛聽取社會資本、受益公眾和有關部門意見,完善政府價格決策聽證制度,確保定價調整科學合理。對產品和服務價格納入政府定價目錄的項目,嚴格按照《中華人民共和國價格法》等法律法規執行;對產品和服務價格未納入政府定價目錄的項目,根據合同約定進行調整。依法及時披露項目運行過程中的成本變化、服務質量等信息,提高定價調整的透明度。
   (七)構建良好法治環境。各地、各部門要嚴格遵守相關法律法規規定,貫徹公平競爭理念,依法行政、規范執法,讓不同所有制企業享受公平的市場準入和政策優惠。立足本地、本行業實際,在現有法律法規制度框架下,探索出臺地方性法規和規范性文件,健全法規體系,著力解決政府與社會資本合作項目實際運作與現行法律之間的銜接協調問題,規范政府和社會資本的責權利關系,明確政府出資的法律依據、出資性質和相關部門的監督管理責任,為政府與社會資本合作模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。
   (八)建立監督管理體系。行業主管部門要加強項目監管,設定技術規范,明確行業標準、服務質量和監管細則。建立政府部門、受益公眾共同參與的綜合性評價體系,對項目績效目標實現程度、運營管理、資金使用、服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。依法充分披露項目實施相關信息,切實保障公眾知情權,接受社會監督。
    五、全力推動政府與社會資本合作工作開展
   (一)加強組織領導。建立四川省推廣政府與社會資本合作工作聯席會議制度,財政、發展改革、教育、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、林業、文化、衛生計生、體育、國資、投資促進、人行成都分行、銀監、證監、保監、省政府金融辦等部門為成員單位。聯席會議負責建立健全推廣政府與社會資本合作模式的管理制度機制,研究確定相關部門工作職責,審議政府與社會資本合作工作中的重大問題。各成員單位負責結合本行業特點,積極運用政府與社會資本合作模式提供公共服務,探索完善相關監管制度體系。市、縣政府結合自身實際,建立健全工作機制,推動政府與社會資本合作項目實施。
    (二)加強宣傳培訓。各地、各部門要積極利用各類媒體資源,廣泛宣傳政府與社會資本合作模式的深刻內涵和重要意義,做好政策解讀,加強輿論引導,提高認識,增進共識,充分調動參與各方的積極性,營造適宜政府與社會資本合作模式發展的良好環境。省級財政、發展改革部門要積極引進各類資源,依托專業力量,通過多種形式,分行業、分層次、全方位加大培訓力度。鼓勵各類市場主體開展業務人員培訓,加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制,努力建設一支高素質的專業人才隊伍。
   (三)提供技術支撐。省級財政、發展改革部門以及相關行業主管部門要積極整合各方資源,征集引入專業咨詢服務機構加大對市、縣政府部門和實施機構的技術支持,強化實際操作能力。鼓勵有條件的地方統籌推進政府內部機構改革,進一步整合專門力量,承擔推廣政府與社會資本合作模式工作職責,提升項目實施效果,提高專業水平和能力。
   (四)搭建信息平臺。省直相關部門根據工作需要建立政府與社會資本合作項目綜合信息平臺。市、縣政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、項目庫建設等職責,建立地方信息發布平臺,及時向社會公開項目實施情況等相關信息,確保項目實施公開透明、有序推進。
    在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式,事關人民群眾切身利益,是保障和改善民生的一項重要工作。各地、各部門要充分認識推廣政府與社會資本合作模式的重要意義,把思想和行動統一到省委、省政府的決策部署上來,加強協調配合,形成工作合力。全省各級人民政府作為推廣政府與社會資本合作模式工作的責任主體,要切實履行職責,明確分工,抓好落實。財政廳要強化統籌協調,會同有關部門對本實施意見落實情況進行指導督促和跟蹤分析,重大事項及時向省政府報告。

四川省人民政府

2015年9月14日


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